Claude Baláž: Legislatíva SR a slovenská diaspóra
Slovákom v zahraničí je každá osoba, ktorá nemá trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a je buď štátnym občanom SR, alebo má (on alebo jeho predok v priamom rade) slovenskú národnosť a uchováva si národné povedomie. ● Platia dve definície „Zahraničný Slovák“ a „Slovák žijúci v zahraničí“ a dva dokumenty...
Slovenská republika v krátkom čase po svojom konštituovaní ako slobodného a suverénneho štátu sa začala zaoberať problematikou svojej zahraničnej diaspóry. Vláda Slovenskej republiky prerokovala už 28. septembra 1993 a svojim uznesením č. 678/1993 prijala správu o postavení zahraničných Slovákov a koncepciu spolupráce s nimi. V súčasnosti vzťah medzi Slovenskou republikou a slovenskými menšinami a komunitami určuje Ústava Slovenskej republiky (č. 460/1992 Zb.), ktorá je hierarchicky najvyššie postaveným právnym predpisom platným v Slovenskej republike. V prvom oddiely prvej hlavy je upravený základný charakter štátu (Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo) a tiež vzťah medzi občanmi a štátnou mocou. Sú tu tiež vymedzené základné princípy týkajúce sa štátneho územia, štátneho občianstva, štátneho jazyka, či medzinárodných záväzkov Slovenskej republiky. Ústavný zákon z 23. februára 2001 je dosiaľ najvýznamnejšou novelou Ústavy Slovenskej republiky. Jedným z dôvodov jeho prijatia bol fakt, že Slovenská republika sa v tom období usilovala získať členstvo v Európskej únii. Vtedy bol do prvej hlavy, prvom oddiely v časti Základné ustanovenia vložený a prijatý článok 7a v znení: „Slovenská republika podporuje národné 
povedomie a kultúrnu identitu Slovákov žijúcich v zahraničí, podporuje ich inštitúcie zriadené na dosiahnutie tohto účelu a vzťahy s materskou krajinou“.
Prvým formálnym zákonom, ktorý špecifikoval tieto vzájomné vzťahy, upravoval postavenie, práva a povinnosti zahraničného Slováka pri pobyte na území Slovenskej republiky sa stal zákon č.70/1997 Z. z. zo 14. februára 1997 o zahraničných Slovákoch a o zmene doplnení niektorých zákonov. Ďalej upravoval postup pri priznávaní postavenia zahraničného Slováka a pôsobnosť ústredných orgánov štátnej správy i mimovládnych organizácii vo vzťahu k zahraničným Slovákom. Časová verzia predpisu sa stala symbolicky účinná od 5. júla 1997 t. j. na štátny sviatok svätého Cyrila a Metoda a súčasne pamätný deň Slovenskej republiky - Deň zahraničných Slovákov. Vznik Generálneho sekretariátu pre zahraničných Slovákov pri Úrade vlády Slovenskej republiky riadeného Splnomocnencom vlády pre zahraničných Slovákov ako hlavného koordinátora tvorby a výkonu politiky štátu v krajanskej oblasti, vyvolal novelu zákona č. 438 z 24. apríla 2002.
Formálny zákon na Slovensku je všeobecne záväzný právny predpis prijatý zákonodarným zborom (parlamentom), teda Národnou radou Slovenskej republiky. Z hľadiska právnej sily sa zákon nachádza pod ústavou Slovenskej republiky a niektorými medzinárodnými zmluvami, ale nad podzákonnými predpismi ako sú napr. nariadenia vlády alebo vyhláška. Zákonodarca je pri tvorbe zákonu obmedzený len ústavou a medzinárodnými zmluvami so silou vyššou ako zákon, s ktorými sa nemôže dostať do rozporu, inak môže zákonom upraviť akúkoľvek oblasť spoločenských vzťahov. Na základe Ústavy Slovenskej republiky platí, že povinnosti možno fyzickým a právnickým osobám ukladať len 
zákonom. Podzákonným predpisom možno ukladať povinnosti len na základe zmocnenia zákona, ale takýmto spôsobom napr. nemožno obmedziť základné ľudské práva.
Vecný a legislatívny tvorcovia zákona o zahraničných Slovákoch využili pri jeho príprave získané poznatky z legislatívnej úpravy štátov Európskej únie, ako aj skúsenosti ďalších štátov uplatňujúcich starostlivosť a spoluprácu so svojimi zahraničnými krajanmi. Išlo vtedy o Belgicko, Bulharsko, Česko, Dánsko, Fínsko, Francúzsko, Grécko, Chorvátsko, Maďarsko, Nórsko, Poľsko, Portugalsko, Rakúsko, Rumunsko, Rusko, Slovinsko, Švédsko, Španielsko, Ukrajinu, Kanadu a USA. V legislatívnom procese prípravy prvého zákona sa objavovali v domácej i zahraničnej tlači rozličné podporné, ale aj nežičlivé články, neraz skresľujúce informácie. Hlavnou zásadou pri tvorbe zákona sa stal národný princíp pri určovaní postavenia zahraničného Slováka, na rozdiel od ojedinelého názoru, aby sa uplatnil občiansky princíp, ktorý sa realizoval len v praxi tých štátov, ktoré nepriznávali existenciu a postavenie národnostných menšín a uplatňovali len kategóriu občan alebo cudzinec. Analýza zákona vypracovaná Ministerstvom zahraničných vecí Slovenskej republiky (10. 12. 2001) konštatovala, že obsah zákona je v súlade so Správou a Závermi Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia) o preferenčnom zaobchádzaní s národnostnými menšinami príbuzenskými štátmi. Ďalej ministerstvo odporúčalo v súvislosti s integračnými snahami Slovenskej republiky do Európskej únie zvážiť možnosť úpravy zákona tak, aby bol v súlade s legislatívou Európskej únie, prípadne možnosť jeho zneplatnenia ku dňu vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie.
Treba povedať, že aj keď sa v tom čase objektívne nedali naplniť všetky predstavy a želania zo strany zahraničných Slovákov a bolo potrebné bojovať s mnohými predsudkami, prekážkami i úzkymi rezortnými záujmami, vláda Slovenskej republiky i Národná rada Slovenskej republiky zákon o zahraničných Slovákoch schválili a prijali. Tak sa stal prvou normou svojho druhu v histórii slovenskej legislatívy, na ktorú v 
nasledujúcom období už mohli nadviazať ďalšie právne normy a úpravy.
Prvá právna norma týkajúca sa Slovákov v zahraničí zákon č. 70/1997 Z. z. o zahraničných Slovákoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 403/2002 Z. z. sa stala časom prekonaná a v praxi málo účinná. V rámci prístupového procesu do Európskej únie v tabuľke záväzkov Slovenskej republiky pre oblasť spravodlivosti a vnútra, ktorá obsahovala záväzky Slovenskej republiky v priebehu negociačného procesu pre vstup do Európskej únie, bola v časti migrácia stanovená aj podmienka prijať nový zákon týkajúci sa expatriovaných Slovákov a plného zosúladenia s acquis communautaire. Pripomienky Európskej komisie k zákonu o zahraničných Slovákoch, vznesené v rámci negociácie, sa týkali najmä ustanovení zákona o zahraničných Slovákoch, ktoré boli v rozpore s princípmi nediskriminácie (článok 12 ods. 1 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva). Následne vláda Slovenskej republiky uložila splnomocnencovi vlády pre zahraničných Slovákov, aby v spolupráci so zainteresovanými rezortmi pripravil návrh nového zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí. Potom bola vytvorená medzirezortná expertná pracovná skupina (Ministerstvo zahraničných vecí, Ministerstvo vnútra vrátane Úradu hraničnej a cudzineckej polície Ministerstvo kultúry, Ministerstvo školstva, Ministerstvo spravodlivosti, Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácii, Úrad vlády Slovenskej republiky vrátane Generálneho sekretariátu pre zahraničných Slovákov), ktorá pripravila pracovnú podobu návrhu zákona a tá bola predložená na medzirezortné pripomienkové konanie. Vládny návrh zákona v Národnej rade Slovenskej republiky uvádzal podpredseda vlády a minister spravodlivosti, ktorý okrem iného zdôraznil, že zásadnou zmenou nového zákona je upustenie od systému preukazov a formuloval to nasledovne: „Navrhujeme tiež upustiť od systému preukazov. Zákon by mal ustanoviť, ktoré osoby sú ex lege považované za Slovákov žijúcich v zahraničí bez toho, aby bolo potrebné tento status následne potvrdzovať vydaním preukazov“ (parlamentná tlač 1195). V tomto zmysle bol nový zákon č. 474/2005 Z. z. o Slovákoch žijúcich v zahraničí a o zmene a doplnení niektorých zákonov prijatý uznesením Národnej rady Slovenskej republiky 
č. 1827 z 23. septembra 2005 s účinnosťou od 1. januára 2006.
Návrh zákona predpokladal presun všetkých už jestvujúcich finančných, ľudských a materiálnych zdrojov, ktoré boli v tom čase dislokované po jednotlivých rezortoch a inštitúciách do jedného orgánu. Cieľom malo byť zlepšenie koordinácie činností, ktoré boli v tejto oblasti zabezpečované viacerými subjektmi a tiež dosiahnutie väčšej efektivity pomoci Slovákom žijúcim v zahraničí. Na základe uvedeného zákona bol zriadený Úrad pre Slovákov žijúcich v zahraničí ako koordinačný a výkonný štátny orgán, ktorý má zabezpečovať proces tvorby a výkonu štátnej politiky starostlivosti o Slovákov žijúcich v zahraničí. Okrem iného mal vydávať aj osvedčenia pre Slovákov žijúcichv zahraničí za účelom uplatnenia si práv alebo výhod ustanovených osobitnými zákonmi. Vydávaním osvedčení na konkrétny účel sa malo zároveň predísť podozreniam a pokusom smerujúcim k zneužívaniu, manipulácii a korupcii pri vydávaní týchto dokladov. Do konca roku 2005 Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky vydalo 10.772 preukazov zahraničného Slováka. Prijatím nového zákona ostalo viac ako80 tisíc tlačív a bezpečnostných fólií preukazov zahraničného Slováka v hodnote viac ako 66 400 EUR, znehodnotených na Ministerstve zahraničných vecí SR. Od roku 2006 táto kompetencia prešla na tento úrad.
Predkladaný návrh zákona reagoval na zmeny vyplývajúce z členstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Hlavným cieľom predkladaného zákona bol aktívny prístup Slovenskej republiky k tvorbe takejto politiky a snaha o vypracovanie nekonfliktného modelu praxe uplatňovanej v rámci národnej politiky jednotlivých štátov vo vzťahu k príbuzenským menšinám. Návrh zákona rešpektoval odporúčania obsiahnuté v Správe o preferenčnom zaobchádzaní s národnostnými menšinami príbuzenskými štátmi, prijatou Európskou komisiou pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia) Rady Európy v roku 2001. Nahradzoval zákon č. 70/1997 Z. z. o zahraničných Slovákoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 403/2002 Z. z., bol jeho transformáciou, ktorá vychádza z poznatkov a komparácie obdobných právnych noriem iných štátov vo vzťahu k ich príbuzenským menšinám a komunitám v zahraničí (Kolokvium k správe Benátskej komisie o kin-minorities. Atény, 2002). V súlade s názorom Benátskej komisie, podľa ktorého „je vhodnejšie, aby príslušná vnútroštátna legislatíva uvádzala presné kritériá, ktoré treba použiť pri posudzovaní národnostného pôvodu“ boli v návrhu zákona vymedzené kľúčové pojmy a to aj v súlade s 
terminológiou článku 7a Ústavy Slovenskej republiky. Na rozdiel od dovtedajšej právnej úpravy sa postavenie Slováka v zahraničí neviazalo na
vydanie preukazu. Slovákom v zahraničí je každá osoba, ktorá nemá trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a je buď štátnym občanom SR, alebo má (on alebo jeho predok v priamom rade) slovenskú národnosť a uchováva si národné povedomie.
Štátna podpora Slovákov v zahraničí bola definovaná ako súčasť štátnej politiky starostlivosti o Slovákov v zahraničí. Štátna politika bola definovaná ako širší pojem a mala predstavovať ucelenú koncepciu a stratégiu vzťahov Slovenskej republiky k Slovákom v zahraničí. Štátna podpora mala predstavovať už konkrétne opatrenia prijímané v súlade s vládou určenou štátnou politikou. V osobitnom ustanovení sa ukladala vláde povinnosť predkladať každoročne do 1. septembra správu Národnej rade Slovenskej republiky o štátnej politike a štátnej podpore Slovákov v zahraničí spolu s návrhmi smerovania a opatrení štátnej politiky na ďalší rok s predpokladaným finančným zabezpečením jej realizácie.
Ani tento zákon sa neobišiel bez zmien a doplnení. Úrad prešiel z rozpočtovej kapitoly Úradu vlády na rozpočtovú kapitolu Ministerstva zahraničných a európskych záležitostí, stratil postavenie koordinačného a výkonného orgánu ktorý zabezpečuje proces tvorby štátnej politiky starostlivosti o Slovákov žijúcich v zahraničí. V súčasnosti jestvuje základný legislatívny chaotický rozpor, keď podľa § 12 Preukaz zahraničného Slováka vydaný podľa doterajšieho zákona sa považuje za osvedčenie vydané podľa tohto zákona. Takže zákon č.70/1997 podľa ktorého bol vydávaný preukaz zahraničného Slováka bol zrušený, ale preukaz platí. Okrem iného tak vznikol terminologický chaos, lebo súčasne platia dve definície „Zahraničný Slovák“ a „Slovák žijúci v zahraničí“ a dva dokumenty „preukaz zahraničného Slováka“ a „osvedčenie Slováka žijúceho v zahraničí“. Takáto prax je nezlučiteľná s Legislatívnymi pravidlami tvorby zákonov vydanými Národnou radou Slovenskej republiky (č.19/1997 Z. 
z. v znení neskorších zmien a doplnkov) ako i Legislatívnymi pravidlami vlády SR (uznesenie vlády SR zo 6. decembra 2012 č. 680).
Pripravované legislatívne zmeny by mali odstrániť doterajšie nedostatky a nanovo formulovať niektoré základné princípy a filozofiu tejto právnej normy, pričom rozhodujúce môže byť aj to, či to bude formou novely zákona, alebo pôjde o nový zákon. Zásady pri ich tvorbe by mala určovať predovšetkým vysoká odbornosť a zosúladenie s právom Európskych spoločenstiev. Kľúčovým pre určovanie postavenia (statusu) by mal byť národný princíp a nie národnostný či občiansky, vzťah medzi diaspórou a Slovenskou republikou by nemal byť určovaný len jednostrannými výhodami, ale vzájomnou prospešnosťou, úrad by mal mať osobitné, nezávislé a nepolitické postavenie, pracovníci by mali byť predovšetkým z radov odborníkov a menej úradníkov, predsedu by mal navrhovať a odvolávať parlament. Štátna politika a podpora slovenských menšín a komunít v zahraničí musí byť koncipovaná a realizovaná ako kapitálový vklad s dlhodobou, ale permanentnou návratnosťou. V tomto smere treba vypracovať jasné čitateľné kontúry slovensko - slovenskej spolupráce a hľadať nové možnosti a formy strategickej spolupráce. Treba hľadať nové, lepšie formy spolupatričnosti medzi Slovákmi na Slovensku a Slovákmi v zahraničí a vytvoriť účinnejší systém kontaktov medzi Slovenskou
republikou a slovenským zahraničím, pričom špecifickú pozornosť treba venovať súčasným migračným pohybom a občanom Slovenskej republiky žijúcim v zahraničí.
Na dotácie bolo v roku 2016 vyčlenených 650 000 €, hoci pôvodne vládou schválená sumu bola 40 mil. SKK t .j. 1 327 756,75 EUR. Pre porovnanie, podľa Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM) Slováci zo zahraničia posielajú domov asi 1 miliardu € ročne, čo predstavuje 2 
% HDP. Na prvý pohľad je jasný rozdiel medzi dal a dostal.
Synonymá ako exodus, migrácia, sťahovanie, vysťahovalectvo, emigrácia, vysťahovalci, emigranti, exulanti, krajania, zahraniční Slováci, Slováci žijúci v zahraničí, slovenské zahraničné menšiny, slovenské komunity v zahraničí, sú celkovým odrazom migrácie príslušníkov slovenského národa od 17. storočia až po súčasnosť a jej výsledkom je existencia viac ako miliónovej slovenskej diaspóry. Slovenská diaspóra a jej potenciál by sa mal stať trvalou a efektívnou súčasťou dlhodobých cieľov a legitímnych záujmov Slovenskej republiky.
Záverečné návrhy a odporúčania:
- Prekonaný zákon č.474/2006, ktorý po viacerých jeho novelách stratil svoj pôvodný význam zrušiť, vypracovať a prijať nový zákon (možno o slovenskej diaspóre, alebo o štátnej politike).
- V nadväznosti na kreovanie Rady vlády pre krajanov Úrad pre Slovákov žijúcich v zahraničí pretransformovať do podoby ústredného orgánu štátnej správy, alebo ho zaradiť ako odbor do organizačnej štruktúry Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitosti (porov. príklad v Maďarsku).
- S priamou účasťou zahraničných Slovákov vypracovať a schváliť dlhodobo chýbajúci Štatút Stálej konferencie Slovenská republika a Slováci v zahraničí.
- V zmysle čl. 7a Ústavy Slovenskej republiky vytvoriť Fond na podporu národného povedomia a kultúrnej identity Slovákov žijúcich v zahraničí ako nezávislej verejnoprávnej inštitúcie (porov. už jestvujúci Fond na podporu umenia, alebo pripravovaný Fond na podporu kultúry národnostných menšín).
- Vo vzťahu ku všetkým zahraničným krajanom, komunitám a menšinám dôsledne a bez rozdielov uplatňovať princíp férovosti t. j. equity nie equality, teda nie rovnaký, ale rovnocenný, spolu s princípom „ rovný s rovným (Arms lenght principle)“ teda, že všetky krajanské organizácie sú nezávislé, v rovnakom postavení a prísne dodržiavať zásady nediskriminácie.
- V legislatívnej oblasti a koncepcii štátnej politiky vo vzťahu k Slovákom žijúcim v zahraničí venovať osobitnú pozornosť súčasným migračným procesom, odchodom mladých do zahraničia, ich rodinám a oprávneným potrebám novej i budúcej emigrácie.
- V nadväznosti na koncepciu štátnej politiky vo vzťahu k Slovákom žijúcim v zahraničí, vypracovať podrobné a odborné analýzy súčasného stavu krajanských menšín a komunít v jednotlivých krajinách kde žijú, spolu s dlhodobým, neformálnym a reálnym programom vzájomnej spolupráce a podpory ich oprávnených potrieb a požiadaviek.
- Vypracovať a zabezpečiť plnenie i finančné krytie celoživotného vzdelávania a osobitného dlhodobého štátneho Programu vzdelávania krajanských detí a mládeže tak, aby zohľadňoval špecifiká podmienok a potrieb jednotlivých menšín a komunít.
- Upraviť volebný zákon tak, aby mali občania Slovenskej republiky v zahraničí, maximálnu možnosť aktívnej účasti.
- Zjednodušiť možnosti obnovy straty a získavania štátneho občianstva Slovenskej republiky.
- Identifikačný preukaz, či osvedčenie, aproximovať v súlade s právnymi aktmi Európskej únie a odporúčaniami Benátskej komisie poradného orgánu Rady Európy.
- V rámci Slovenského národného múzea vytvoriť Múzeum kultúry zahraničných Slovákov ako ústredného metodického, odborného, poradenského, koordinačného, štatistického a vzdelávacieho pracoviska sústavy múzeí pre oblasť základných odborných činností v Slovenskej republike. Jednou z jeho hlavných úloh by malo byť vybudovanie centrálnej databázy informácií o histórii, kultúre a spôsobe života Slovákov žijúcich v zahraničí.
- Vybudovať Pamätník slovenského vysťahovalectva - pamätník migrácie, ako budúcu Národnú kultúrnu pamiatku Slovenskej republiky.